Минерально-сырьевая база благородных и цветных металлов в сбалансированном развитии
Текст доклада оргкомитета совещания "Методология и методы металлогенического анализа и прогноза рудных объектов состояние и перспективы применения для воспроизводства фонда недропользования". Москва, ЦНИГРИ, 24-25 ноября 1999 г.
Состояние минерально-сырьевой базы и место России среди ведущих стран мира. Минерально-сырьевая база (МСБ), созданная в СССР к середине 80-х годов, по комплексу полезных ископаемых и масштабам их запасов отвечала задачам полного минерально-сырьевого обеспечения страны, включая значительные объемы экспорта. Долговременные тенденции интенсивного наращивания запасов, не увязанные с реальными возможностями роста производственных мощностей, привели к возникновению "избыточных" запасов многих полезных ископаемых (ПИ) и весьма высоких уровней обеспеченности добычи, в том числе за счет постановки на баланс месторождений, находящихся на грани рентабельности освоения.
Минерально-сырьевая база РФ не только унаследовала исходные диспропорции и проблемы МСБ СССР, но и подверглась ряду негативных изменений. Так, сырьевая база РФ оказалась дефицитной по набору ПИ и масштабам запасов некоторых стратегических металлов. Обострились диспропорции между географо-экономическим размещением сырьевой базы, инфраструктуры, производительных сил и производственных мощностей. Эксплуатируемые месторождения некоторых ПИ оказались отрезанными от завершающей металлургической стадии технологических циклов, как и российская металлургия от горно-добывающих производств в бывших республиках СССР.
Однако сырьевая база РФ сохранила лидирующее положение в мире по запасам и добыче ряда высоколиквидных ПИ (нефть, газ, алмазы, платиноиды, никель, кобальт и др.), производство которых размещалось на ее территории. По запасам и производству МПГ РФ, являясь естественным монополистом мирового масштаба, сохранила лидирующее положение в мире, вслед за ЮАР. Лидерство РФ по запасам никеля и кобальта обеспечено месторождениями Норильско-Талнахской группы, эксплуатируемых РАО "Норильский никель" с одновременной добычей МПГ и производством значительной части российской меди. Занимая первое место в мире по запасам серебра, сосредоточенным главным образом в месторождениях с рудами комплексного состава, к 1997 г. РФ по добыче этого металла оказалась на девятом месте, вслед за Китаем. Третья-четвертая позиции РФ в мире по запасам меди, цинка, свинца определяются крупными масштабами не только эксплуатируемых месторождений (в первую очередь Норильско-Талнахских), но и не осваиваемых промышленностью (медистые песчаники Удокана, цинково-медноколчеданные Урала, колчеданно-полиметаллические Урала, Алтая и Бурятии). Четвертое место РФ по добыче меди обеспечивается за счет РАО "Норильский никель". По добыче уступает Индии и ЮАР, где запасы этих металлов весьма ограничены.
Экономические реформы прямо или косвенно привели к ухудшению сырьевой базы РФ по многим ПИ и спаду горно-рудного производства. Существенно сократились доступные для рентабельного извлечения запасы как за счет происходящих в стране общеэкономических процессов, так и по причине распада горно-добывающих отраслей, функционировавших в качестве замкнутых профильных экономических подсистем. В итоге прибыльные предприятия оказались на грани рентабельности, "планово-убыточные" обанкротились, а средние существенно сократили производство, в том или ином виде перейдя на "хищническую" отработку только высококачественных запасов. Несовершенство горного законодательства и фискальной системы в совокупности с кризисным состоянием экономики и политическими рисками резко понизили уровень "востребованности" МСБ и ее инвестиционную привлекательность. Кроме того, в связи с рядом негативных факторов сырьевая база, даже в остаточном "активном" виде, оказалась под воздействием эффекта замораживания вследствие бесконкурсной передачи действующим горно-добывающим предприятиям ранее "приписанных" к ним запасов в количестве, многократно превосходящем достигнутые и планируемые ими уровни добычи на период лицензионного недропользования при очевидно ограниченных собственных инвестиционных возможностях. Положение усугубилось исходно ограниченным, а после дефолта 1998 г. еще более сократившимся инвестиционным потенциалом отечественных банков и повышением инвестиционных рисков для зарубежных кредиторов.
Ускоренная реализация лицензионной системы привела к разделу сырьевой базы на распределенный и нераспределенный фонды недропользования. В силу отмеченных выше причин система не дала ожидавшегося повышения эффективности недропользования и роста добывающей промышленности. В распределенной части сырьевой базы оказалась весьма значительной доля нерентабельных для освоения запасов, но еще более высока их доля в нераспределенном фонде, который приближается к состоянию практически полной неликвидности в современных условиях.
Спад добычи большинства ПИ, невозможность ввода новых горно-добывающих мощностей, получение приростов запасов, не компенсирующих убывающую добычу, привели к тому, что МСБ РФ год от года медленно убывает. При этом в первую очередь сокращаются экономически доступные для освоения запасы. Например, возможный рост производства среднемировыми темпами таких важных для страны ПИ, как платиноиды и золото) не обеспечен необходимыми производственными мощностями. Особенно остра ситуация с коренными месторождениями золота, освоение которых ведется весьма ограниченно. Запасы россыпного золота основного на сегодня источника отечественной добычи истощаются быстрыми темпами, и к 2005-2010 гг. есть реальная возможность полностью потерять эту МСБ. Не менее сложное положение с платиноидами. Их основным поставщиком является уникальная по набору элементов и запасов Норильская группа медно-никелевых месторождений, из которой добываются не только практически все платиноиды и никель, но также более 60% меди и другие не менее ценные ПИ. Даже при темпах добычи богатых медно-никелевых руд на уровне Канады 1980 г. их запасов едва хватит до 2025 г. Несмотря на достаточно богатую МСБ свинца (четвертое место в мире), Россия занимает лишь 13 место по его добыче. По сравнению с 1991 г. производство свинца упало в 6, 5 раз и вышло на уровень Ирана 1993-1995 гг. При таких темпах производства Россия в недалеком будущем может потерять свинцовую горно-рудную промышленность.
Таким образом, сырьевая база России по запасам ведущих ПИ в значительной степени омертвлена, а государство как собственник недр фактически перестает обладать инвестиционно привлекательным фондом недропользования. Система недропользования к концу столетия фактически потеряла устойчивость, а следовательно, ее экономическая безопасность уязвима от воздействия внутренних и внешних факторов. Соответственно для МПР России как структуры управляющей фондом недр на современном этапе с каждым днем обостряются проблемы по возращению системы в устойчивое состояние и прежде всего по развитию МСБ. Решение этих проблем назрело исходя из интересов национальной безопасности, геополитики и социально-экономического развития страны и должно предусматривать:
оживление МСБ, ее "реализацию" не
только в целях повышения экономической эффективности недропользования, но и для "реанимации" базовых промышленных отраслей, опирающихся на отечественную МСБ;
воспроизводство фонда недропользования в целях расширения базы системы лицензирования, создания поискового задела в федеральных, региональных и других интересах, а также для выявления месторождений дефицитных ПИ, по возможности отвечающих современным и перспективным экономическим условиям; в первую очередь это касается заблаговременного создания резервных месторождений высоколиквидных полезных ископаемых, таких как платиноиды, золото и др.
Первая из указанных проблем не может не быть решена МПР России в силу ее общенациональной значимости. Высшие властные структуры страны по-видимому, должны пойти (вынуждены будут пойти, как показывает опыт ряда стран) на выведение недропользования в особую систему налогообложения, обеспечивающую льготы строящимся горно-добывающим предприятиям. Эта проблема особенно остра из-за известного несоответствия между географическим размещением запасов ПИ и населения нашей страны. Окраинные регионы, испытывающие проблемы сохранения и поддержания населения в условиях остановки горно-добывающих предприятий, могут уже в ближайшем будущем стать объектами геополитической экспансии международного сообщества и лидирующих в нем держав, обладающих более высокими возможностями по освоению сырьевой базы или имеющих недостаток минерального сырья.
Система управления недропользованием России. Федеральный фонд недропользования (ФН) состоит из металлогенического потенциала (МП), прогнозных ресурсов (ПР), геологических запасов (ГЗ) и промышленных запасов (ПЗ). Система управления фондом недропользования природными ресурсами минерального сырья создана для получения экономических и социальных эффектов (ЭСЭ) от освоения ФН субъектами предпринимательской деятельности (СПД) в федеральных и региональных интересах. Наличие федерального фонда недр определяет экономическую безопасность (устойчивость) страны. Современный ФН страны практически полностью был создан до распада СССР и на начало функционирования системы недропользования может рассматриваться как исходный "складской запас", полученный распорядителями по наследству. Вместе с тем, исходный (унаследованный) ФН при реализаций лицензионного порядка недропользования разделился на распределенную (РФН) и нераспределенную (НРФН) части, ни одна из которых не была существенно воспроизведена за последние годы. РФН наиболее ликвидная часть ФН, переданная СПД, перешла в сферу надзорно-контрольной сферы управления. Эффективность ее освоения и использования практически определяется общей социально-экономической ситуацией в стране и ее правовой (в первую очередь фискальной) базой. НРФН малоликвидная или совсем неликвидная часть ФН аналог "остаточного складского запаса" (металлогенический и минерагенический потенциал, прогнозные ресурсы низкой достоверности), которые составляют базу для воспроизводства ФН, требующего ревизии, т.е. переоценки (в том числе и уценки) в целях привлечения спроса со стороны СПД.
При переоценке ФН и его воспроизводстве достижению устойчивости препятствуют следующие основные факторы: непредсказуемость спроса на ФН; непредсказуемость (вероятностный фактор) результатов ГРР; дефекты управления формирования фонда недр по приоритетам, районам, средствам, срокам исполнения ГРР, кадров, баланса-дисбаланса в системе федеральный центр регионы СПД;
недостаток средств, направляемых на формирование ФН, вследствие отсутствия федеральной политики и внутрисистемного распределения имеющихся ассигнований; несоблюдение и нарушение оптимизированных технологий ГРР в результате воздействия экономических факторов, неквалифицированных управленческих решений, недостаточного профессионального уровня исполнителей. В целом факторы, нарушающие устойчивость системы в области минерально-сырьевого обеспечения в части поддержания необходимого уровня ФН, в значительной мере внутрисистемны по своей природе и при сохранении их воздействия в перспективе возможна утрата объекта управления, т.е. его самоуничтожение.
Основной ЭСЭ создается в той части РФН, которая осваивается после передачи прав пользования. Значительную долю
РФН составляют неосваиваемые объекты (РФН заморожен), чем определяется отсутствие ЭСЭ (утраченная державой выгода).
Функционирование системы прямо не зависит от масштабов ЭСЭ, исключая отчисления от добычи на воспроизводство ФН, чем определяются прямые связи между уровнями добычи минерального сырья и воспроизводства его запасов (или ФН). Восполнение ФН может производиться настолько интенсивно, насколько интенсивно растет добыча. Спад последней, естественно, влечет за собой сокращение объекта управления и потерю устойчивости самой системы. Эти внешние (внесистемные) факторы силами самой системы не могут быть устранены, что обусловливает ее изначальную зависимость от общей социально-экономической и правовой ситуации в стране. Рассматриваемая система может быть устойчива лишь при достижении баланса между ФН (предложение), его востребованностью СПД, суммарным ЭСЭ, обеспечивающим необходимые темпы и уровни восполнения ФН.
Система недропользования РФ (СН), ее основные элементы и их взаимосвязи определены Законом "О недрах" и другими законодательными и нормативными актами. В общем виде ее основной функцией является создание (воспроизводство) и распределение фонда объектов недропользования в целях получения стратегических, геополитических, экономических и социальных эффектов субъектами предпринимательской деятельности в общенациональных интересах.
Таким образом, СН включает следующие три основных функциональных блока:
воспроизводство МСБ, реализуемое через стадийность проведения геологоразведочных работ прогнозно-металлогенических, геолого-съемочных, поисково-оценочных и разведочных как за счет средств федерального и регионального бюджетов, так и субъектов предпринимательской деятельности;
распределение образованного фонда объектов через лицензионную систему в целях рационального использования недр, получения необходимых экономических и социальных эффектов для устойчивого развития хозяйственного механизма страны;
надзор и контроль за исполнением недропользователями условий лицензионных соглашений, законодательных и нормативных актов по производству геологоразведочных, горно-добычных работ и выполнению фискальных обязательств по созданию фонда средств на воспроизводство МСБ.
Нарушение и сбои функционирования любого элемента (или группы элементов) СН под влиянием различного рода угроз внутрисистемного и внесистемного воздействия могут повлечь за собой катастрофические последствия для государства, вплоть до полной или частичной потери сырьевых баз наиболее важных полезных ископаемых. Ниже показано соотношение угроз и последствий их воздействия на систему недропользования.
Основные меры по обеспечению безопасности отечественной системы недропользования. Разумно-целесообразными действиями и мероприятиями по обеспечению экономической безопасности системы недропользования на ближнюю перспективу (в рамках современных возможностей МНР России) можно считать следующие:
определение в качестве главного направления деятельности воспроизводство фонда недропользования применительно к высоколиквидным и дефицитным полезным ископаемым;
разделение в соответствии с главным направлением сфер федеральных и региональных интересов (и соответствующих средств), а также передача субъектам РФ части надзорно-контрольных функций в системе лицензионного недропользования (доведение до логического конца системы центр-регионы);
создание единой общеотраслевой системы управления работами по воспроизводству фонда недропользования и пред-лицензионной подготовке площадей с распределением задач и функций между федеральным и региональным уровнями;
жесткое целевое использование ограниченных средств на геологоразведочные работы в рамках федеральных и региональных целевых программ при радикальной реформе сложившейся "квазисистемы" распределения фонда воспроизводства МСБ в целях обеспечения национальных приоритетов в сфере эффективного использования недр;
централизация большей части средств, получаемых за счет ставок возмещения в федеральном фонде в силу низкой эффективности геологоразведочных работ, выполняемых субъектами предпринимательской деятельности;
реализация централизованных средств в виде прогнозных ресурсов (фонда лицензионных площадей) и запасов (месторождений) в рамках федеральных и региональных программ на базе современных научно-технических разработок, технологий и технических средств;
совершенствование стадийности производства геологоразведочных работ в целях создания непрерывного технологического цикла от прогнозно-металлогенических (предлицензионной подготовки) до поисково-оценочных и разведочных работ с соответствующим научным опережением, обеспечением и сопровождением воспроизводства фонда недропользования;
определение в качестве темпов воспроизводства МСБ возможных в перспективе рубежей добычи ведущих полезных ископаемых, ориентированных на уровень 1991 г., близкий к проектным мощностям горно-добывающих предприятий, хотя и отвечающий минимальным вариантам, не меняющим современное положение России на мировом минерально-сырьевом рынке;
создание научного и технического задела, обеспечивающего дальнейшее совершенствование методов, технологий и технических средств, в том числе и принципиально новых, для повышения эффективности воспроизводства МСБ.
Реализация перечисленных мероприятий внутрисистемного характера придаст системе недропользования устойчивость и сбалансированность, а также достаточный запас прочности от неизбежных непредвиденных ситуаций.